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Question I : Hervé Cassan, vous avez été, pendant une dizaine d’années, l’un des plus proches collaborateurs de Boutros Boutros-Ghali, l’ancien Secrétaire général des Nations Unies, qui vient de décéder, au Caire, le 16 février dernier

HC : Effectivement, j’ai été directeur au sein de son Cabinet, à New-York, pendant quatre années de son mandat, entre 1992 et 1996. Et, un an après son départ, dû à un véto des États-Unis au Conseil de sécurité, j’ai démissionné du Cabinet de Kofi Annan pour le rejoindre comme Conseiller spécial, lorsqu’il a été élu premier Secrétaire général de l’Organisation Internationale de la Francophonie (OIF). Et cette collaboration a duré cinq années de plus. Je peux dire aujourd’hui que j’ai cheminé aux cotés de l’une des personnalités internationales les plus intelligentes et les plus lucides de cette fin du XXème siècle et du siècle naissant.

Herve_Cassan_Boutros_GualiCette intelligence tenait à un mot : Boutros-Ghali possédait, au plus haut point, le sens de l’Histoire. Chaque fois que nous étions confrontés à une épreuve, à une menace imminente, à une agression ou à un affrontement, sa première réaction était d’inscrire ce conflit dans ce que Fernand Braudel appelait « la longue durée ». Comment en sommes-nous arrivés là ? Il disait fréquemment qu’on ne peut résoudre un conflit que si on connait intimement les causes de ce conflit. Dans la même perspective, il s’attachait à déterminer avec la plus grande minutie ce que j’appelle « la dimension opportuniste » des procédures de règlement des différends. Je l’entends encore dire : « Il n’y a pas de bonnes procédures. Tout ça dépend des personnes et du moment. Proposer naïvement une conciliation ou une médiation peut être un facteur aggravant d’un conflit. Suggérer une rencontre peut être vécu par certains belligérants comme une provocation. Croire qu’il existe de bonnes procédures, c’est ne rien comprendre à la résolution des conflits ! » J’ai retenu la leçon.

Les procédures de règlement des différends ne sont que l’un des paramètres stratégiques d’une pensée globale destinée à en finir avec un antagonisme. Cette pensée globale, il l’a rencontrée à l’ONU avec ses interlocuteurs du moment, l’Américaine Madeleine Albright et le Russe Andreï Lavrov qui étaient alors les ambassadeurs de leur pays à l’ONU et qui sont devenus plus tard Ministres des affaires étrangères (Lavrov l’est toujours). Je peux témoigner que leurs relations ont été souvent tendues -et parfois même brutales avec Madeleine Albright… Mais il s’agissait de deux interlocuteurs qui, comme Boutros le disait, « savaient penser les relations internationales » et, par conséquent « avec eux, on peut régler les différends! ». Cette idée que l’on ne peut résoudre un problème que si on le comprend profondément, et dans toutes ses dimensions, est, en quelque sorte, la marque de fabrique de Boutros dans le domaine diplomatique. Cette dialectique permanente de la pensée et de l’action est, me semble-t-il, ce qui le définit le mieux. En tout cas, c’est comme cela que je comprends « mon » Boutros. Cela explique que, dans le même temps qu’il gérait les affaires du monde, il ait voulu modifier en profondeur l’approche que la communauté internationale se faisait de la préservation de la paix, selon la logique de la Charte des Nations Unies. Car, pour s’en tenir aux modes de PRD, il est le premier Secrétaire général des Nations Unies à avoir cherché à les conceptualiser et à les systématiser à l’échelle internationale.

Question II : Vous venez de dire : « pour s’en tenir aux modes de PRD ». Quel a été précisément l’apport de B. Boutros-Ghali dans ce domaine ?

 HC : Boutros-Ghali a été élu juste après la dislocation de l’URSS. Il est l’homme de l’après Guerre-froide. Ce qui a signifié aussi la fin du blocage du Conseil de sécurité à l’ONU. Les membres permanents ont alors réalisé que l’administration onusienne avait, depuis longtemps, pallié leurs carences, en multipliant de façon pragmatique et empirique des pratiques que le Conseil devait désormais prendre en compte. C’est notamment cela qui explique la volonté exprimée par le Conseil de sécurité, réuni pour la première fois au niveau des Chefs d’État et de gouvernement, en janvier 1992, de demander au nouveau Secrétaire général Boutros-Ghali la rédaction d’un rapport connu aujourd’hui sous le nom d’Agenda pour la paix. Il ne s’agissait pas, dans ce texte, comme on l’a dit trop souvent, d’inventer de nouveaux mécanismes ou de suggérer de nouvelles pistes, mais plutôt de répertorier et de rationaliser les pratiques déjà existantes et mises en œuvre par l’administration des Nations Unies. Cet Agenda a connu un grand succès –ce qui pour un rapport du Secrétaire général des Nations unies est, avouons-le, plutôt rare– et demeure un texte de référence des Nations Unies. C’est largement encore la feuille de route des Secrétaires généraux qui ont succédé à Boutros-Ghali, même si chacun a ajouté –je pense en particulier à Kofi Annan– sa pierre à l’édifice. À la relecture, il traduit bien les deux obsessions de Boutros-Ghali concernant ce qu’il aimait appeler « la diplomatie des conflits » : la prévention et la médiation.

S’agissant de la prévention, Boutros a créé au sein du Secrétariat général, dès la première année de son mandat, le Département des Affaires politiques (DAP) en tant qu’outil opérationnel de la diplomatie préventive de l’ONU. Cet organe est, aujourd’hui le point d’appui principal de la diplomatie du Secrétaire général. Et, depuis 2010, le Département a considérablement renforcé ses capacités d’information et d’analyse; il s’oriente de plus en plus vers « l’alerte et la réaction rapides ». De plus. Boutros-Ghali a demandé très tôt à son Cabinet et au DAP de préparer une sorte de Guide des indicateurs de conflits, c’est-à-dire un document d’analyse prospective dont pourrait disposer l’ONU pour anticiper les crises, mobiliser les États et mettre en œuvre rapidement des actions préventives. Ce document est évidemment en réexamen permanent et comporte des faiblesses. Ban Ki-Moon, l’actuel Secrétaire général, a reconnu lui-même, dans un récent Rapport au Conseil de sécurité que « nos cadres d’analyse ne sont pas bien en phase avec les réalités complexes que nous rencontrons sur le terrain ». Mais l’ONU est désormais dans une mobilisation continue pour anticiper les crises. Et ça, c’est un changement inouï dans la perspective de la gouvernance internationale des conflits!

Concernant la médiation, Boutros-Ghali n’a pas, dans ce domaine, véritablement inventé des procédures nouvelles, mais il a donné un nouvel usage à des procédures déjà existantes, en mettant les modes de règlement des conflits prévus à l’article 33 de la Charte au service de son action diplomatique. Et principalement, la médiation. Il a multiplié les initiatives d’ailleurs au prix de conflits, parfois violents, avec le Conseil de sécurité; il a constitué des « Missions d’établissement des faits »; il a nommé des « Représentants spéciaux ». Et Ban Ki-Moon vient de franchir une nouvelle étape avec les « Bureaux régionaux » chargés tout-à-la-fois de la diplomatie préventive, de la consolidation de la paix et de la médiation des conflits locaux. A cet égard, il faut également souligner la création, en 2006, au sein du DAP, de l’Unité de soutien à la médiation.   Enfin, Boutros-Ghali a lancé une vaste réflexion au sein de l’ensemble des organes principaux de l’ONU sur les méthodes de la médiation internationale. Cela a concerné non seulement le Secrétariat général, mais aussi l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité. Et Ban Ki-Moon a remis au Conseil, en 2012, un document essentiel « Directives pour une médiation efficace » (A/66/811) qui constitue, en quelque sorte, l’aboutissement du processus.

Question III : Autrement dit, Boutros-Ghali a été à l’origine de la codification des PRD à l’échelle internationale.

HC : Pas tout-à-fait. Il a toujours entretenu, dans ce domaine, une profonde frustration liée au refus persistant des États de le voir conduire une véritable réflexion sur les méthodes et les pratiques de la négociation internationale. A l’origine, il était prévu dans l’Agenda un chapitre consacré à cette question : comment rationaliser les procédures de négociation pour favoriser une paix durable? Mais des membres influents du Conseil de sécurité ont « invité » le Secrétaire général à n’évoquer la négociation qu’en filigrane de son texte.  Avant lui, Dag Hammarskjöld en 1953 et Perez de Cuellar en 1982 avaient été contraints d’abandonner leurs projets de « méthode de négociation à l’usage des Nations Unies ». Il faut voir là –et c’est très révélateur de l’état présent de la gouvernance internationale– l’idée que, pour les États, le pouvoir de négociation est intrinsèquement lié à la notion de souveraineté, et qu’ils vivent de façon extrêmement agressive (si j’ose dire) le fait pour un organe international de s’en approcher ou d’en codifier l’usage. Boutros-Ghali a pris acte de cette situation et l’Agenda et ses Rapports ultérieurs –pas plus d’ailleurs que ceux de ses successeurs– n’abordent frontalement cette question pourtant essentielle. Pour autant, Boutros ne se résignera pas et décidera de constituer au sein du Secrétariat général et sous l’autorité de son Cabinet, un « Comité sur la négociation internationale » dont le présidence sera confiée à Marrack Goulding, directeur du DPA, et dont je serai durant quatre ans le rapporteur général. Le Comité Goulding choisira d’élaborer non pas une méthode de négociation mais un « processus d’accompagnement » destiné à soutenir la réflexion des États tout au long d’une négociation. Le Comité adoptera notamment l’approche du « Triple P » (People-Process-Problem) à partir de laquelle il identifiera les items nécessaires à la conduite d’une négociation par les États.

C’est encore, en partie, l’objet de mes recherches et de mon enseignement dans notre Programme de PRD. C’est aussi, d’une certaine manière, une image de fidélité à l’héritage de Boutros Boutros-Ghali.